Über den Wolken …

Drohnen sind überall – am Filmset mit beindruckenden Shots, in der Photogrammetrie, als Datensammler, die ganzen Outdoor-Fans haben sie sowieso schon, und so kurz vor Weihnachten ist es das Verlegenheitsgeschenk für den technophilen Onkel – und, weil es so viele werden, gibt es nun einen Drohnenführerschein. Aber was hat es damit auf sich? - von Michael Radeck
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Wo darf man Kopterfliegen? Bis 5 kg Startmasse im eigenen Garten bis 50 m Höhe. Außerhalb des eigenen Grund und Bodens und über 50 Meter geht der Ärger ganz schnell los – und Kopter ab 5 kg Startmasse benötigen sowieso immer eine Erlaubnis. Deswegen lautet die zentrale Aussage der neuen Drohnenverordnung nicht nur: Drohnenführerschein und Plakettenpflicht, sondern auch Drohnenfliegen als Hobby ist im Grunde nur im Rahmen eines Modellsportvereins möglich. Und wer mit seiner Drohne über den reinen Freizeitzweck hinausfliegt, sollte sich mit den Gesetzen gut auskennen oder ganz schnell einen Drohnenführerschein machen.

Der Wunsch…

Mal schnell raus ins Gelände, auf die Freifläche in der Wohnsiedlung oder den Acker nebenan und ein paar Runden mit dem Phantom oder Mavic fliegen – ohne die Zustimmung der jeweiligen Grundstückseigentümer nicht erlaubt. Im Stadtpark? Nicht ohne zuvor die Erlaubnis des jeweiligen Ordnungsamtes einzuholen. Und die Erlaubnis der Grundstückseigentümer ist nur eine der vielen Auflagen, die zu beachten der Gesetzgeber dem Kopterflieger aufgebrummt hat. Die Luftverkehrsordnung (LuftVO) beschreibt die Regeln für den Betrieb jeglicher Luftfahrzeuge in Deutschland und veröffentlicht diese in den „Nachrichten für Luftfahrer“ (NfL), dem Amtsblatt für die Luftfahrt in der BRD (bit.ly/LBA_NFL). Drohnen werden dort als „Unmanned Air Systems“ (UAS) bezeichnet, sofern sie nicht rein zu Sport- und Freizeitzwecken genutzt werden, dann nämlich sind sie Flugmodelle und dem Modellflug zuzuordnen. Modellflug und bemannte Luftfahrt koexistieren schon seit den Kindertagen der Luftfahrt und haben frühzeitig den Luftraum unter sich aufgeteilt, sodass es in der Praxis so gut wie keine sicherheitsrelevanten Probleme miteinander und im öffentlichen Raum insgesamt gibt.

… und die Realität

Das hat sich mit dem Aufkommen der Hobby- Drohnen geändert. Ohne die zahlreichen (Beinahe-)Crashs noch mal herunterzubeten – es dürfte unstrittig sein, dass der ungeregelte Betrieb von Drohnen im dicht besiedelten Deutschland ein erhebliches Sicherheitsrisiko im Luftraum darstellt. Und nicht nur dort.
Am Boden, bei Starts und Landungen, bewegt er sich außerhalb von privaten Grundstücken im öffentlichen Raum. Und hier lauern wiederum andere, vom Luftrecht unabhängige Vorschriften. Der öffentliche Raum ist, überspitzt formuliert, der natürliche Feind des Kopters.

Da gibt es Verkehrsflächen für Fußgänger, Fahrrad- und Kraftfahrzeugverkehr, Parkanlagen und vieles mehr, deren Benutzung natürlich gesetzlich geregelt ist, wobei zwischen dem Gemeingebrauch und Sondernutzungen unterschieden wird. Darf man vom Gehweg aus den Kopter, ordentlich durch Pylone abgesperrt, starten und landen? (Die Antwort gibt es am Ende dieses Textes.)
Der Gesetzgeber würdigt jedoch auch die enormen positiven Potenziale der Drohnen: für Katastropheneinsätze, Vermessung, Inspektion. In Anerkennung der Tatsache, dass sich eine neue Branche für den gewerblichen Einsatz von Koptern etabliert und Arbeitsplätze geschaffen hat, gewährt der Gesetzgeber die Möglichkeit, Ausnahmen zuzulassen in Bereichen, die nach §21b LuftVO mit Flugverboten belegt sind.
Erst kürzlich hat sich das Bundesministerium für Verkehr und Infrastruktur mit den Ländern auf gemeinsame Grundsätze für die Erteilung von Erlaubnissen und die Zulassung von Ausnahmen zum Betrieb von UAS geeinigt. Zentral ist hier eine Handreichung zur einheitlichen Einschätzung des Gefahrenpotenzials, das vom beantragten Drohneneinsatz ausgehen kann. Denn bisher handelte im Prinzip jede Landesluftfahrtbehörde im Rahmen des eigenen Ermessens bei der Gewährung von Ausnahmegenehmigungen. Was zu lebhaften Diskussionen in den einschlägigen Kopter-Foren führte, denn was in Nordrhein-Westfalen noch möglich war, konnte in Bremen schon verboten sein. Diese länderspezifischen Eigenheiten sollen nun der Vergangenheit angehören.
Doch nicht alle rechtlichen Fallstricke sind damit beseitigt. Fliegen mit kameratragenden Koptern tangiert eben nicht nur Luftrecht, sondern auch Persönlichkeits-, öffentliches und kommunales Recht.

Vorbereitungen

Vor diesem Hintergrund muss man eine Menge an Vorarbeit leisten, um einen Flug legal zu realisieren. Eine erste Orientierung, ob man am gewünschten Ort fliegen darf, gibt beispielsweise die Website map2fly.flynex.de. Die dort gegebene Info stellt jedoch keine rechtsverbindliche Auskunft dar, bietet aber nach meiner Erfahrung schon recht zuverlässig eine erste sehr umfassende Orientierung, wo man mit Flugverboten oder Einschränkungen rechnen muss.
Rechtsverbindliche Informationen über Flugvebote findet man auf der Webseite der deutschen Flugsicherung (DFS). Allerdings eben nur zum Luftraum. Wie es am Boden aussieht, ist damit noch nicht geklärt. Insofern gestaltet sich die Recherche nach rechtsverbindlichen Informationen mitunter schon aufwendiger. Wenn ich mit der Recherche anfange, gehe ich zunächst auf Google Maps, um in einer 3D-Ansicht schon mal die räumlichen Gegebenheiten zu sichten. Dann habe ich auch eine Adresse, die ich bei map2fly eingeben kann.
Hier als Beispiel der Großraum München: Alle farbigen Gebiete (also auch grüne Flächen) sind mit Betriebsverboten versehen, die sich zum Teil sogar überlagern.

Informationssuche

Das entbindet aber nicht von der Pflicht, weitere mögliche Verbotsgründe in Betracht zu ziehen und sich bei den entsprechenden Stellen zu informieren.
Zu klären ist zudem immer: Handelt es sich um private Grundstücke oder öffentlichen Raum, der überflogen wird, wer sind die Eigentümer und Ansprechpartner, benötige ich eine Sondernutzungserlaubnis vom Amt für Straßen und Verkehr für Start und Landung oder gar eine Drehgenehmigung? Das wäre beispielsweise in München der Fall, wenn man innerorts Filmaufnahmen tätigen möchte und mehr als nur eine Handkamera oder Schulterkamera verwendet und keine aktuelle Nachrichten- Berichterstattung umsetzt.
Erfreulich ist, dass die Europäische Agentur für Flugsicherheit (EASA) im Rahmen ihrer neuen risikobasierten Gefahrenanalyse für Drohnen (= SORA – Specific Operational Risk Assessment für Drohnen) bei Erfüllung bestimmter Auflagen einige der strengen Flugverbote etwas gelockert und pragmatische Lösungen geschaffen hat, welche die Arbeit professioneller Kopterflieger erleichtern. So freut sich der Bundesverband Copter Piloten (BVCP) auf seiner Webseite: „Unsere Arbeitsergebnisse, Anregungen und Beiträge von Experten des BVCP und die Ergebnisse aus vielen Gesprächen mit dem BMVI, den Landesluftfahrtbehörden und mit anderen Organisationen haben nun in weiten Teilen Berücksichtigung (…) gefunden und sind (…) auf breiter Ebene von den Landesluftfahrtbehörden akzeptiert worden“ und lobt „Die neue NfL bietet deutlich mehr Chancen und Raum für die wirtschaftliche Entwicklung der Copter Branche“.
Dennoch, auch wenn es einige Erleichterungen gibt: Die rechtlichen Fragen des Kopterfliegens bleiben komplex. Es mag Unwillen oder Frust bei vielen Piloten hervorrufen oder gar ein trotziges „Mir doch egal“ oder „Wo kein Kläger da kein Richter“.
Aber Tatsache ist: Legal ist Kopterfliegen in Deutschland nur sehr eingeschränkt oder nur mit nicht unerheblichem Aufwand für die Beschaffung von Ausnahmegenehmigungen möglich. Ohne Kenntnisnachweis (vulgo „Drohnenführerschein“) keine oder nicht alle Ausnahmegenehmigungen. Ohne Genehmigungen kein legales Fliegen – mit Konsequenzen auch für den obligatorischen Versicherungsschutz.
Mit Fragen des Versicherungsschutzes sollten sich auch die Auftraggeber für Kopterflüge, beispielsweise Filmproduktionsfirmen, beschäftigen, denn unter Umständen haftet nicht nur der ausführende Pilot, wenn was schief geht, sondern auch der Auftraggeber. Piloten, die keinen Drohnenführerschein haben, wissen häufig nicht, was sie alles nicht dürfen.
Auch folgende Exkurse liefern nur einen begrenzten Überblick über die komplexen rechtlichen Zusammenhänge:

§ 21a LuftVO in Kürze

Eine Erlaubnis der Luftfahrtbehörde des Landes ist immer einzuholen, wenn man

    • mit mehr als 5 kg Startmasse fliegen möchte,
    • in einer Entfernung von weniger als 1,5 km von der Begrenzung von Flugplätzen fliegen möchte; wobei es darüber hinaus der Zustimmung der Luftaufsichtsstelle und der Flugleitung bedarf.

Einen durch Prüfung bestandenen Kenntnisnachweis einer anerkannten Stelle (Drohnenführerschein) muss vorlegen können, wer mit mehr als 2 kg Startmasse fliegen möchte. Alternativ einen Flugschein PPL-A für bemannte Flugzeuge.

§ 21b LuftVO in Kürze

Es ist verboten zu fliegen (Startmasse weniger als 5 kg):

      • außerhalb der Sichtweite des Steuerers, d.h. unter anderem, wenn man die Fluglage des Objekts nicht mehr erkennen kann, also sprichwörtlich nicht mehr weiß, wo vorne und hinten ist. Was z.B. bei einem Phantom ab etwa 60 m Entfernung und 80 m Höhe der Fall ist.
        Ausnahme 1: UAS mit weniger als 0,25 kg dürfen unterhalb von 30 m über Grund mit einer Videobrille geflogen werden.
        Ausnahme 2: Wenn eine zweite Person das UAS ständig in Sichtweite hat und den Steuerer auf Gefahren unmittelbar hinweisen kann, darf das UAS auch außerhalb der Sichtweite des Steuerers geflogen werden.

Es ist ferner verboten zu fliegen über und in einem seitlichen Abstand von 100 Metern

      • von Menschenansammlungen, wobei hier in begründeten Ausnahmefällen unter Auflagen die neue 1:1-Regel anwendbar ist (siehe Grafik),
      • von Unglücksorten, Katastrophengebieten und anderen Einsatzorten von Behörden und Organisationen mit Sicherheitsaufgaben,
      • Industrieanlagen,
      • Justizvollzugsanstalten, Einrichtungen des Maßregelvollzugs,
      • militärische Anlagen und Organisationen,
      • Anlagen der Energieerzeugung und -verteilung,
      • Einrichtungen, in denen erlaubnisbedürftige Tätigkeiten der Schutzstufe 4 nach der Biostoffverordnung ausgeübt werden, soweit nicht der Betreiber der Anlage dem Betrieb ausdrücklich zugestimmt hat,
      • Bundesfernstraßen (auch hier kann die neue 1:1-Regel greifen, siehe Grafik),
      • Bahnanlagen, soweit nicht die zuständige Stelle dem Betrieb ausdrücklich zugestimmt hat,
      • von der Begrenzung von Krankenhäusern.

Es ist verboten zu fliegen

      • über Naturschutzgebieten,
      • über mobilen Einrichtungen und Truppen der Bundeswehr im Rahmen angemeldeter Manöver und Übungen,
      • über Wohngrundstücken, wenn die Startmasse des Geräts mehr als 0,25 Kilogramm beträgt oder das Gerät oder seine Ausrüstung in der Lage sind, optische, akustische oder Funksignale zu empfangen, zu übertragen oder aufzuzeichnen, es sei denn, der durch den Betrieb über dem jeweiligen Wohngrundstück in seinen Rechten betroffene Eigentümer oder sonstige Nutzungsberechtigte hat dem Überflug ausdrücklich zugestimmt. Jedoch kann der Steuerer in begründeten Fällen von dem Verbot befreit werden, bspw. wenn die Zustimmung des Grundstückseigentümers nicht in zumutbarer Weise eingeholt werden kann, siehe dazu detailliert die NfL 1-1163-17.
      • über 100 m über Grund, es sei denn man fliegt auf einem Modellflugplatz.

In begründeten Fällen kann die zuständige Behörde Ausnahmen von den vorstehenden Betriebsverboten zulassen, sofern dadurch keine Gefahr für die Sicherheit des Luftverkehrs oder die öffentliche Sicherheit oder Ordnung, insbesondere zu einer Verletzung der Vorschriften über den Datenschutz und über den Naturschutz entsteht.

Aber es ist und bleibt verboten, zu fliegen

      • über 50 m über Grund in Flugkontrollzonen, sofern man überhaupt eine Flugverkehrskontrollfreigabe für das Fliegen in der Flugkontrollzone erhalten hat,
      • zum Transport von explosiven, gefährlichen oder Giftstoffen sowie allen Dingen, die geeignet sind, bei Abwurf oder Freisetzung Panik, Furcht und Schrecken zu verbreiten,
      • wer keine Start- / Landeerlaubnis vom Grundstückseigentümer ($25 LuftVG) bzw. im öffentlichen Raum vom jeweiligen Ordnungsamt hat (§ 25 LuftVG).

Der Betrieb von UAS mit einer Startmasse von über 25 kg ist ebenfalls verboten. Einige Verbote können durch Ausnahmegenehmigungen aufgehoben werden. Um diese zu erhalten, können die jeweiligen Landesluftämter besondere Auflagen stellen, z.B. den Nachweis zusätzlicher Praxiskenntnisse oder Vorlage des Drohnenführerscheins auch für Fluggeräte unter 2 kg.

Gemeingebrauch und Sondernutzung

Zur eingangs gestellten Frage, ob man den Kopter vom öffentlichen Gehweg aus starten darf: Startet man den Kopter vom öffentlichen Gehweg aus und sichert diesen beispielsweise mit Pylonen ab, ist man noch nicht auf der sicheren Seite. Tatsächlich ist die zuständige Ordnungsbehörde und / oder Polizeidienststelle rechtzeitig vorher schriftlich zu informieren. Auf diese Auflage weist die SORA in den „Nebenbestimmungen der Betriebserlaubnis“ hin. Dort heißt es unter Punkt 4: „Innerhalb geschlossener Ortschaften in öffentlichen Bereichen, die für jedermann allgemein zugänglich und nutzbar sind, und im Rahmen von öffentlichen Veranstaltungen ist der Betrieb der zuständigen Ordnungsbehörde und / oder Polizeidienststelle rechtzeitig vorher schriftlich anzuzeigen. Das Ordnungsamt oder die Polizei kann den Betrieb des unbemannten Fluggeräts untersagen oder einstellen lassen, wenn dies zur Abwehr von Gefahren für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung erforderlich ist. Diesbezüglich muss der Steuerer dafür sorgen, dass er durchgängig fernmündlich erreichbar ist.“ (aus: Nachrichten für Luftfahrer, 1-1163- 17 vom 27. Oktober 2017, Anlage A / Seite 3) Aber auch vor dem Inkrafttreten der neuen, vereinheitlichenden Nebenbestimmungen der Betriebserlaubnis galt es, die entsprechenden Verordnungen der jeweiligen Kommune zu beachten. Dazu zählen unter anderem die sogenannten Sondernutzungen. Während Gemeingebrauch all das umfasst, was man üblicherweise und ohne eine Gefährdung heraufzubeschwören im öffentlichen Raum tun darf, ist für eine Sondernutzung immer eine Erlaubnis einzuholen. Kopterfliegen wird in der Regel als Sondernutzung angesehen. Für die Erteilung von Sondernutzungserlaubnissen ist das Amt für Straßen und Verkehr zuständig.
Im Zusammenhang mit der Sondernutzungserlaubnis können Kosten entstehen. Darüber hinaus wird für den Verwaltungsaufwand eine Verwaltungsgebühr erhoben.

Die Sondernutzungsgebühr kann auch in Fällen einer unerlaubten Sondernutzung nacherhoben werden.

      • Zitat Ordnungsamt Hamburg: „Die Benutzung öffentlicher Verkehrsflächen (Straßen, Wege oder Plätze) über den widmungsmäßig bestimmten Gebrauch hinaus erfordert eine Sondernutzungsgenehmigung. Hierzu zählen u.a. Bauzäune, Gerüste, Container, Warenauslagen, Aussengastronomie, Hinweisschilder oder das Verteilen von Flyern und Informationsschriften zu nicht gewerblichen Zwecken, wie z.B. politischen Parteien oder gemeinnützi gen Vereinen, Veranstaltungen / Straßenfeste, Informationsstände, Film- und Dreharbeiten etc.“

Wenn man dann eine Erlaubnis zur Sondernutzung erhalten hat, gilt es noch, die jeweiligen Sicherheitsauflagen zum Schutz der anderen Verkehrsteilnehmer zu beachten.

Kosten für die Genehmigung

Die Gebühren für derartige Genehmigungen liegen grundsätzlich zwischen 25 Euro und 80 Euro. Aufgrund standortspezifischer Besonderheiten können die Gebühren aber auch einmal höher ausfallen.
Dass Start und Landung eines Luftfahrtsystemes wie ein UAS eine Genehmigung grundsätzlich benötigen, geht auch aus §25 Luftverkehrsgesetz hervor:

      • „(1) Luftfahrzeuge dürfen außerhalb der für sie genehmigten Flugplätze nur starten und landen, wenn der Grundstückseigentümer oder sonst Berechtigte zugestimmt und die Luftfahrtbehörde eine Erlaubnis erteilt hat.“

Fazit

Der Gesetzgeber ist nun seiner Pflicht nachgekommen, die sensiblen Bereiche im Luftraum, im öffentlichen Raum und der Privatsphäre vor den Verletzungen durch Drohnen zu schützen. Andererseits treffen diese neuen gesetzlichen Regelungen auf Hunderttausende von Hobby-Fliegern und gewerblichen Piloten, die ihre Kopter erworben haben im Glauben, man könne damit, ähnlich wie Drachensteigen, ein wenig abseits vom Trubel ganz harmlos ein bisschen fliegen. Kaum ein Kopterflieger hat sich vorstellen können, wie komplex die gesetzliche Regelung des Miteinanders von Kopter und öffentlichem Raum/Luftraum und Mitbürgern tatsächlich ist. Und viele kennen die gesetzlichen Regelungen schlichtweg nicht. Das führt zwangsläufig dazu, dass häufig noch illegal geflogen wird, was die Beteiligten nicht unerheblichen Versicherungsrisiken aussetzt. Man kann nur hoffen, dass unter diesen Bedingungen keiner zu Schaden kommt. Solange es keine allgemeine, für alle verbindliche Führerscheinpflicht wie für Autofahrer gibt, bleibt nur die Hoffnung, dass bei jedem Piloten aus sich heraus die Einsicht wächst, dass es besser wäre, sich mit der komplexen Materie vertraut zu machen. Da es bisher kaum geeignete Literatur zum Thema gibt und das Internet ein wildes Durcheinander an Infos liefert, dürfte sich das Selbststudium recht aufwendig gestalten.

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